国务院机构改革方案出炉，有一条排在最末，但影响面巨大，那就是“改革国税地税征管体制”“将省级和省级以下国税地税机构合并”。税收是财政的主要来源，财政又是经济与政治的交汇点，而且据专家称，目前全国国税、地税系统加一起近80万人，这一涉及国家财政、牵涉80万人的改革，其深刻变化远非“两块牌子变一块”那么简单。 分税制 “只有了解它的过去，才能读懂它的现在。”要理解国税与地税的合并，不妨追溯到它们为何分开。也只有理解了发轫于24年前的那次分税制改革，我们才能更完整地理解这一轮改革的逻辑。 今天，众所周知，要建设“超级工程”，要持续在教育均等化上发力，要推进精准脱贫、提升社会保障水平，都必须加强国家能力。而国家能力，离不开财力。但是在1994年之前，这些看起来都像是难以完成的任务。当时，中国财政体制采用“包干制”，地方每年向中央交纳定额财政税收。这种框架下，不少地方就有冲动去减免企业税收，做小盘子，截留经济发展成果。因为中央对地方的持续让利放权，所以当时中央日子紧得很，甚至出现了问地方借钱的怪现象。正如学者王绍光在一项研究中指出，当时主要存在两大问题：一是地方政府用其掌握的财力追逐地方利益；二是中央政府缺乏必要的财力进行宏观调控。 如何提高财政收入在国民收入中的比重？如何提高中央财政收入在财政总收入比重？提高“两个比重”，成为当时压在中央心头的巨石。1992年，党的十四大提出要深化分配制度的改革，统筹兼顾国家、集体、个人三者利益，理顺国家与企业、中央与地方的分配关系，逐步实行“税利分流”和分税制。这套分税制改革方案，简单地说，就是实现中央和地方“分灶吃饭”。具体来说，不再是一本账，而是区分了中央税、地方税、中央与地方共享税，国税部门负责征收中央税收，地税部门负责征收地方税收。 国税地税并行的制度平稳运行了24年，功不可没。了解新中国财政史的人都会知道，没有哪一个时期的税收制度能够像1994年的分税制那样保持如此长时期的稳定，也没有人会否定分税制改革给中国政治经济带来的深刻影响。1994年以来的分税制改革，深刻改变了中央与地方的关系，也深刻地改变了政府与市场的关系，由此带来的发展堪称世界奇迹。朱镕基曾说过，对于分税制改革，怎么评价都不为过，财政部原部长项怀诚认为它“奠定了中国特色财政改革的基础”，财政部原部长楼继伟则认为这是“世界财税改革的奇迹”。 营改增 所以，如果用国税与地税的分开，标注分税制改革的开始，同样可以用省级和省级以下国税地税机构合并，来理解分税制改革的收尾。当年的分税制改革，主要是要解决央地间财政事权和支出责任不匹配的问题。但是，分税制改革后，增值税、营业税并存的税制体系，导致重复征税问题日益突出，亟需通过改革实现增值税对货物和服务行业全覆盖。所以就有了前几年的“营改增”。而营改增，也被财政部认为是1994年以来分税制改革的扫尾。 营改增后，中央和地方对增值税的分成为75%和25%，征税担子落在了国税部门头上。这样一来，新的问题出现了：（1）国税部门不堪重负，地税部门相对轻松；（2）国税征收不得不寻求地税协助。 忙闲不均的征税局面显然不利于提升行政效能，委托代征也会让征税效果大打折扣。这个问题，中央想到了。2015年中央全面深化改革领导小组第十七次会议上通过的《深化国税、地税征管体制改革方案》，就提出“厘清国税和地税、地税和其他部门的税费征管职责划分，着力解决国税、地税征管职责交叉以及部分税费征管职责不清等问题”。从“合作不合并”到省级及省级以下国税地税彻底融合，可以说，改革从那一刻就已经埋下伏笔。 另外，从征管角度而言，税收信息化让今天国税地税有了合并基础。正如财政部财科所原所长贾康所说，当年实行分税制，就是为了防止地方局部利益形成收入混库，“如今，当初的制约条件已经不存在了，技术条件可以保证税收收入不混库，意味着国税地税可以合并了。” 更深层次上说，每一个阶段的机构调整都会对应不同的改革目标。如果说1994年财税改革的目的是建立“与社会主义市场经济体制相适应”的体制框架，那么，新一轮财税体制改革就是要建立“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的制度基础。“实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制”是在提升治理能力的大逻辑下展开的，也是与“适度加强中央事权和直接支出比重”的改革方向相一致的。 利国利民 对于普通老百姓而言，我们当然很关心，国税地税合并，对谁有利？ 国家税务总局局长王军在“部长通道”上认为，这是一项利民、利税、利企、利国的好方案。王军为什么这么说？因为对于普通老百姓而言，征税机构删繁就简、征税成本降低，可以减少纳税人负担，是为利民；对于企业而言，告别国税地税两头跑也是减负，是为有利企业；对于国家而言，统一税务执法标准、共享税务信息，则能有效提升税收征管能力，避免税收流失，是为利税利国。 纵观中国改革历史，其实财政改革一直担当了“先行官”的角色。直到今天，无论是政府自身的改革，还是社会改革，财政改革依然要先行。所以，对于省级和省级以下国税地税机构合并，我们不能仅仅从“合久必分、分久必合”的机械逻辑去理解，而应该进入历史的逻辑，进入不同改革阶段不同的目标，进入改革所面临的具体问题中去理解。 |
